财政部發布關于《金融企業财務(wù)規則(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)向社會公開征求意見的通知。《征求意見稿》修訂說明顯示，為(wèi)真實反映金融企業經營成果，防止金融企業利用(yòng)準備金調節利潤，《征求意見稿》對于大幅超提準備金予以規範。以銀行業金融機構為(wèi)例，監管部門要求的撥備覆蓋率基本标準為(wèi)150%，對于超過監管要求2倍以上，應視為(wèi)存在隐藏利潤的傾向，要對超額計提部分(fēn)還原成未分(fēn)配利潤進行分(fēn)配。

　　關于《金融企業财務(wù)規則（征求意見稿）》的說明

　　為(wèi)适應金融體(tǐ)制深化改革發展，防範和化解金融風險，加強金融企業财務(wù)管理(lǐ)，根據黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，财政部作(zuò)為(wèi)國(guó)務(wù)院金融穩定發展委員會的重要成員單位，依據“起草(cǎo)财政、财務(wù)、會計管理(lǐ)的法律、行政法規草(cǎo)案，制定部門規章，并監督執行”的職責，在研究金融改革發展對财務(wù)管理(lǐ)提出的新(xīn)要求、分(fēn)析金融金融領域存在問題的基礎上，對《金融企業财務(wù)規則》（财政部令第42号，以下簡稱42号令）進行了修訂，形成了《金融企業财務(wù)規則（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）。現将有關情況說明如下：

　　一、修訂背景及必要性

　　42号令自2007年實施以來，在促進金融企業财務(wù)管理(lǐ)規範化、科(kē)學(xué)化方面發揮了重要作(zuò)用(yòng)。近年來，随着金融體(tǐ)系發展及金融創新(xīn)加快，以及防範系統性金融風險的要求，财務(wù)風險防控壓力急劇上升，42号令已無法滿足金融企業财務(wù)管理(lǐ)的需要。2017年7月召開的第五次全國(guó)金融工作(zuò)會議明确提出，加強對金融機構的财政财務(wù)監管，加大金融違法行為(wèi)處罰力度，大幅提高違法成本。根據金融市場發展出現的新(xīn)情況新(xīn)特征，以及對經濟發展新(xīn)常态下金融工作(zuò)的新(xīn)要求，确有必要對42号令進行修訂和完善。

　　（一）深化金融改革發展的必然要求。近年來我國(guó)金融領域改革進一步發展和深化，一些基礎性關鍵性改革進入攻堅階段，符合現代金融特點的現代金融監管框架逐步建立，優化金融機構體(tǐ)系、建立現代企業制度等改革也在不斷深化，金融對外開放程度不斷提高，金融企業的内外部環境發生了巨大變化。針對發展和改革中的問題，黨中央、國(guó)務(wù)院對加強金融企業的财政财務(wù)監管提出了新(xīn)的要求，需要對42号令的适用(yòng)性和約束力做出相應調整，對金融企業改革中出現的新(xīn)情況新(xīn)問題進行規範。

　　（二）防範化解金融風險的迫切需要。黨的十九大把防範化解重大風險作(zuò)為(wèi)決勝全面建成小(xiǎo)康社會三大攻堅戰的首要戰役。金融風險是當前最突出的重大風險之一，第五次全國(guó)金融工作(zuò)會議強調，要把主動防範化解金融風險放在更加重要的位置。金融領域在創新(xīn)和發展的同時，一些金融亂象也随之産生，加大了金融企業的經營風險和财務(wù)風險，如虛假注資、違規代持、濫用(yòng)股東權利損害金融企業利益，同業融資偏離流動性管理(lǐ)的本質(zhì)，境外融資管理(lǐ)控制薄弱，利用(yòng)債務(wù)資金進行杠杆收購(gòu)等。這些亂象背後，監管不足、約束不夠是重要的原因之一。為(wèi)主動防範化解金融風險，迫切需要對42号令進行修改完善，發揮金融企業财務(wù)管理(lǐ)在風險識别、計量、監測和控制中的重要作(zuò)用(yòng)，與微觀審慎監管政策形成合力。

　　（三）維護各方合法權益的必要保障。随着我國(guó)經濟體(tǐ)制改革不斷推進，金融創新(xīn)層出不窮、金融産品日益複雜，監管套利、監管空白同時存在，由于虛假出資、違規經營、财務(wù)管理(lǐ)不到位等導緻的金融領域重大風險事件，嚴重影響了國(guó)家、出資人、債權人、金融企業以及社會公衆等各方的合法權益。在此新(xīn)形勢下，有必要對42号令做出相應的調整和規範，通過建立健全全面、統一、完整的财務(wù)制度規範，進一步夯實防範金融亂象、維護各方利益的制度基礎。

　　二、修訂的基本原則

　　本次修訂按照以下原則進行：

　　（一）緊密結合第五次全國(guó)金融工作(zuò)會議精(jīng)神要求。

　　堅持以服務(wù)實體(tǐ)經濟為(wèi)宗旨，引導金融企業回歸本源、專注主業；堅持防範系統性金融風險，着力整治各種金融亂象和加強風險源頭管控；堅持深化金融改革，着力提高金融企業高質(zhì)量發展。

　　（二）堅持以問題為(wèi)導向。

　　針對當前金融領域發展中存在的資本金來源違法、投融資行為(wèi)不規範及金融企業綜合經營、産融結合不規範等問題，有重點的進行修改完善，切實彌補财務(wù)監管短闆。

　　（三）為(wèi)未來金融發展和改革留出适當空間。

　　金融體(tǐ)制改革還在有序推進，針對一些财務(wù)管理(lǐ)事項，如金融企業的考核評價、員工薪酬管理(lǐ)等，在修訂中隻提出導向性和原則性的要求，為(wèi)下一步的改革留出制度空間。

　　三、修訂後的主要内容

　　《征求意見稿》共十五章164條，與現行規定相比，未作(zuò)修改4條，修訂60條，新(xīn)增105條，删除5條，增加了預算管理(lǐ)、資本金管理(lǐ)、投資管理(lǐ)、考核與評價等，并對原有内容也都進行了較大幅度的調整。主要内容如下：

　　第一章總則。明确了修訂宗旨和依據，增加了金融企業财務(wù)管理(lǐ)遵循的原則，并提出各級财政部門對金融企業财務(wù)行為(wèi)進行監督管理(lǐ)的同時，要與審計部門、金融監管部門加強溝通協作(zuò)。按照第五次全國(guó)金融工作(zuò)會議統一規制、防範風險的精(jīng)神，《征求意見稿》明确規定，依法獲得金融業務(wù)許可(kě)證的各類金融企業，以及雖沒有金融牌照，但主要經營金融業務(wù)的投資運營機構和金融基礎設施企業或機構，以及小(xiǎo)額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理(lǐ)公司、地方資産管理(lǐ)公司等機構均适用(yòng)于本規則。同時，本着實質(zhì)重于形式的原則，《征求意見稿》還規定，經營活動在境内的境外注冊機構比照适用(yòng)，并将在境外離岸中心、金融自由港等注冊的境外注冊機構也一并納入适用(yòng)範圍。

　　第二章财務(wù)管理(lǐ)職責。為(wèi)适應經濟金融形勢變化，以及金融企業股份制改革的推進，按照相關法律法規，從财政部門，“三會一層”公司治理(lǐ)架構的角度，對各方财務(wù)管理(lǐ)職責進行了調整和完善。為(wèi)加強風險防控、強化金融企業的内部管控，對金融控股公司的集團公司，增加了金融企業母公司對各級企業财務(wù)活動進行穿透管理(lǐ)的内容。

　　第三章預算管理(lǐ)，為(wèi)有效發揮預算管理(lǐ)在計劃、協調、控制和業績評價等金融企業财務(wù)管理(lǐ)方面的積極作(zuò)用(yòng)，《征求意見稿》新(xīn)增了預算管理(lǐ)的内容，要求金融企業實施全面預算管理(lǐ)，全面預測财務(wù)收支情況，合理(lǐ)配置内部資源，并對預算編制的程序、範圍、主要内容、監督及考核等事項作(zuò)出了明确。

　　第四章資本金管理(lǐ)。針對當前金融企業存在的虛假注資、違規代持、資本金抽逃等違法違規行為(wèi)，《征求意見稿》新(xīn)增了資本金管理(lǐ)的内容。一是出資來源。為(wèi)落實第五次全國(guó)金融工作(zuò)會議精(jīng)神，結合金融亂象治理(lǐ)情況，要求金融企業資本金來源必須真實、自有、合法，不得以委托資金、債務(wù)資金等非自有資金投資金融企業。二是出資形式。為(wèi)确保資本金具備充足的風險抵禦和損失吸收能(néng)力，金融企業資本金應當以貨币資金為(wèi)主。同時，考慮到金融企業改制、自身經營等現實需要，允許以經營必需的非貨币資産出資，但是對其出資比例進行限制。三是股權質(zhì)押。目前，關于金融企業股權質(zhì)押缺乏明确規定，一些金融企業出資人對股權進行反複質(zhì)押、層層加杠杆，加劇了金融風險。為(wèi)此，《征求意見稿》明确規定，金融企業出資人不得質(zhì)押限售期内的金融企業股權，質(zhì)押融資不得用(yòng)于股權收購(gòu)，對于一定比例股權質(zhì)押進行股東權利限制，确保公司治理(lǐ)結構穩定。四是特殊投資者。近年來，銀行理(lǐ)财、資産管理(lǐ)計劃等融資方式不斷創新(xīn)，一些投資者将金融産品投資入股金融企業。考慮到金融産品一般具有一定期限，結構複雜，資金來源難以徹底核查，為(wèi)避免利用(yòng)金融産品資金優勢獲取金融牌照或炒作(zuò)股價，防範期限錯配風險，對金融産品入股金融企業的方式和比例進行适當規範。五是員工持股計劃。金融企業員工持股計劃是金融企業資本金補充的來源之一，與其他(tā)股東出資要求一緻，其資金來源應當為(wèi)員工自有合法資金，不得通過銀行貸款等債務(wù)資金籌集。六是管理(lǐ)層杠杆收購(gòu)。近年來，融資創新(xīn)層出不窮，杠杆收購(gòu)随之不斷發展。為(wèi)維護金融企業合法權益，避免内部人控制風險，嚴禁金融企業管理(lǐ)層以杠杆收購(gòu)方式取得金融企業股權。

　　第五章籌資管理(lǐ)。針對近年來金融企業融資方式和管理(lǐ)過程中存在的問題，《征求意見稿》對籌資管理(lǐ)的内容進行了修訂。一是明确籌資目的，強化籌資期限匹配管理(lǐ)，防範期限錯配風險和流動性風險。二是要求金融企業建立健全籌資決策程序和權限，強化公司治理(lǐ)決策的風險管控作(zuò)用(yòng)。三是結合近年來融資創新(xīn)情況，要求金融企業綜合考慮業務(wù)需要、監管要求等因素，統籌境内外市場，合理(lǐ)選擇籌資工具。四是為(wèi)了防範期限錯配風險，要求金融企業同業融資合理(lǐ)确定融資期限，嚴格用(yòng)于流動性管理(lǐ)，原則上不得用(yòng)于長(cháng)期限或高風險投資，不得成為(wèi)盈利主要來源。同時，為(wèi)了防範金融風險在同業間不當擴散和傳染，要求金融企業同業融資，僅限于交易雙方，不得提供任何直接或間接、顯性或隐性的第三方金融機構擔保。五是針對金融企業境外籌資規模增長(cháng)過快，資金運用(yòng)不透明、業務(wù)管控薄弱等問題，進一步加強境外籌資管理(lǐ)。

　　第六章投資管理(lǐ)。近年來，金融企業投資出現了資金在金融體(tǐ)系内空轉，利用(yòng)債務(wù)資金進行杠杆收購(gòu)等一些不規範現象，為(wèi)從金融企業财務(wù)管理(lǐ)的角度規範投資活動，《征求意見稿》增加了投資管理(lǐ)的内容，對金融企業投資活動進行引導和規範。一是明确金融企業開展投資活動，要以回歸本源，服務(wù)實體(tǐ)經濟為(wèi)原則。二是貫徹落實第五次全國(guó)金融工作(zuò)會議精(jīng)神，要求金融企業聚焦主業，嚴格規範産融結合行為(wèi)；明确金融企業開展實物(wù)投資應以經營必需、滿足自用(yòng)為(wèi)原則。三是金融企業應加強對投資事前、事中和事後的全流程管理(lǐ)。采用(yòng)委托方式開展投資的，應按照“公開、公平、公正”原則，擇優選擇管理(lǐ)人；開展股權投資的，應對被投資企業資本金進行穿透式審查，履行相關資産評估或估值程序；做好投資監控及績效評價等工作(zuò)，并結合評價結果，及時調整或退出有關投資項目。四是結合資管新(xīn)規，要求金融企業按照“穿透原則”對所發行的資産管理(lǐ)産品加強資金投向管理(lǐ)，全面掌握底層基礎資産信息；審慎開展境外投資，嚴格控制境外非主業投資，切實防範境外投資風險。

　　第七章資産運營。《征求意見稿》在強調金融企業加強資産運營管理(lǐ)制度建設的基礎上，主要補充和完善了以下内容。一是結合金融企業實際，進一步降低固定資産（含在建工程）占淨資産比重限制，将銀行和保險等非銀行類金融機構的比例限制，分(fēn)别由40%和50%統一為(wèi)40%，進一步提升金融企業資産變現能(néng)力，同時防止金融企業過度參與房地産等投資。二是完善無形資産管理(lǐ)，新(xīn)增商譽管理(lǐ)和品牌管理(lǐ)要求，明确金融企業應嚴格規範品牌管理(lǐ)和使用(yòng)，對非控股或階段性持股的子公司，嚴格控制授予品牌使用(yòng)權。三是規範抵債資産管理(lǐ)和不良資産處置相關規定，強調金融企業應堅決杜絕利益輸送行為(wèi)，抵債資産原則上不得轉為(wèi)自用(yòng)，所處置的不良資産及相關風險，不得直接轉讓或轉移給該資産原債務(wù)人及利益相關方。四是針對當前部分(fēn)金融企業存在股權結構複雜、發展戰略不清晰、股權質(zhì)押不規範等問題，明确金融企業應按照投資目的，将股權投資區(qū)分(fēn)戰略性投資和财務(wù)性投資進行管理(lǐ)，嚴格規範資産抵押和質(zhì)押行為(wèi)。

　　第八章風險管理(lǐ)。近年來金融企業面臨的經營環境發生了巨大變化，金融企業風險管理(lǐ)的規定還有待進一步完善，如準備金計提政策标準不統一、不明确，銀行業金融機構依據《财政部關于印發<金融企業準備金計提管理(lǐ)辦法>的通知》（财金 〔2012〕 20号）計提準備金，證券業、保險業等沒有統一的準備金政策，準備金應從費用(yòng)中計提還是從淨利潤中計提，也沒有統一要求。再如，代客理(lǐ)财等表外業務(wù)快速發展，但剛性兌付問題使表外業務(wù)的風險内生化，并且“過橋”性質(zhì)業務(wù)使風險沿着委托鏈條傳遞等。針對上述問題，《征求意見稿》對風險管理(lǐ)的内容進行了修訂。一是在總體(tǐ)要求方面，結合全面風險管理(lǐ)要求，明确金融企業應建立風險管理(lǐ)政策框架，要求金融企業風險控制應遵循全面覆蓋、逆周期管理(lǐ)、風險與收益相匹配等原則。二是在管理(lǐ)環節方面，增加了對風險識别、計量、監測和控制等各環節具體(tǐ)操作(zuò)規定。三是在風險緩沖方面，梳理(lǐ)了風險緩釋的不同層次，金融企業應适當采取資産證券化、購(gòu)買保險、運用(yòng)套期保值類金融衍生工具等方式規避風險，對準備金計提問題作(zuò)了進一步明确和統一。同時，為(wèi)真實反映金融企業經營成果，防止金融企業利用(yòng)準備金調節利潤，對于大幅超提準備金予以規範。以銀行業金融機構為(wèi)例，監管部門要求的撥備覆蓋率基本标準為(wèi)150%，對于超過監管要求2倍以上，應視為(wèi)存在隐藏利潤的傾向，要對超額計提部分(fēn)還原成未分(fēn)配利潤進行分(fēn)配。四是在管理(lǐ)手段方面，基于财務(wù)報表分(fēn)析，增加資産負債管理(lǐ)和現金流管理(lǐ)等要求。五是在重點風險方面，從關聯交易、表外業務(wù)、委托業務(wù)、受托業務(wù)、擔保業務(wù)等五個方面，結合相關領域新(xīn)的風險特征，提出明确要求。六是對金融控股公司等金融集團的财務(wù)風險管理(lǐ)予以明确。

　　第九章收入、成本和費用(yòng)。随着金融行業高速發展，規模快速擴張，金融企業收入來源更加多(duō)樣化、複雜化，人員工資等費用(yòng)高企，成本難以對應到具體(tǐ)的使用(yòng)主體(tǐ)。對此，《征求意見稿》對有關内容修訂如下：一是增加總體(tǐ)核算要求，規範企業财務(wù)收支管理(lǐ)。二是增加收入管理(lǐ)規定。強調企業及其職工開展業務(wù)所獲收入必須統一入賬核算，不得隐瞞藏匿或違規開支，不得侵占資産、私攬業務(wù)獲得賬外收入。三是進一步嚴格費用(yòng)支出管理(lǐ)。新(xīn)增成本費用(yòng)支出核算具體(tǐ)要求，嚴格費用(yòng)支出的禁止性規定，以及規範捐贈支出有關内容，嚴肅财經紀律。四是進一步規範企業薪酬管理(lǐ)和股權激勵。建立健全激勵約束并舉的薪酬管理(lǐ)機制，同時，規範工資外收入，明确不得在工資之外發放任何工資性支出，實現收入工資化、工資貨币化、發放透明化。

　　第十章利潤分(fēn)配。《征求意見稿》在本章主要就金融企業的利潤分(fēn)配原則、審批程序、分(fēn)配順序、現金分(fēn)紅、公積金提取、彌補虧損有關要求進行了規定。主要修訂内容包括：一是明确利潤分(fēn)配應兼顧各方權益，平衡企業發展和投資者回報，合理(lǐ)制定分(fēn)配方案，嚴格履行審批程序。二是參考上市公司現金分(fēn)紅有關規定，鼓勵金融企業優先采用(yòng)現金分(fēn)紅方式進行利潤分(fēn)配。

　　第十一章财務(wù)信息。為(wèi)更加突出财務(wù)信息對财務(wù)風險的真實完整反映，《征求意見稿》在本章規定：一是明确會計師事務(wù)所對金融企業股東（大）會負責，防範内部人控制風險。二是強調金融企業應按照審慎原則及時反映或有事項對企業潛在的财務(wù)影響，确保财務(wù)信息真實性和完整性。三是進一步強調對外信息披露要求，實施信息标準化，對投資者充分(fēn)提示風險，加強社會公衆監督。四是增加維護财務(wù)信息安(ān)全性要求。五是強調信息保密。

　　第十二章考核與評價。自2009年以來，财政部制定并完善了金融企業績效評價辦法，從盈利狀況、資本充足狀況、償付能(néng)力狀況、資産質(zhì)量狀況和社會貢獻等多(duō)個維度對金融企業進行評價，已成為(wèi)強化企業财務(wù)監管、加強負責人管理(lǐ)的一個重要手段。随着金融體(tǐ)制改革的深化推進，金融企業内部也逐步建立完善了績效考核和評價體(tǐ)系。為(wèi)此，《征求意見稿》在本章規定：一是考核與評價堅持客觀、公正與公平原則。二是以經審計的财務(wù)會計報告為(wèi)工作(zuò)基礎。三是分(fēn)為(wèi)外部評價（财政部門組織）與内部考評（金融企業母公司組織）。四是要求金融企業建立科(kē)學(xué)合理(lǐ)的考核與評價組織架構，完善工作(zuò)制度，明确職責分(fēn)工。五是針對境外業務(wù)建立專門的績效評價機制，定期對境外業務(wù)的效益、成本、風險、與規劃的契合度等進行綜合評價。六是建立考核結果與負責人履職盡責情況、員工薪酬水平的懲戒聯動機制。七是财政部門及時公開金融企業績效指标評價标準。金融企業績效評價結果以适當方式向社會公開。

　　第十三章改制、重組和清算。為(wèi)确保企業在财産權變動階段相關各方的權益得到準确計量和核算，《征求意見稿》在本章對金融企業在改制、重組以及清算過程中的财務(wù)事項進行了規定。一是對金融企業改制和重組的審批程序、改制方案内容提出明确要求。二是明确金融企業改制重組中對資産評估确權的具體(tǐ)要求，确保客觀公正确定企業資産價值，避免資産低價折股損害出資人權益。三是金融企業改制重組應做好職工安(ān)置、勞動關系接續、清欠工資等工作(zuò)，切實維護職工合法權益。四是對金融企業改制重組中管理(lǐ)層持股提出限制性要求，避免在改制重組過程中，管理(lǐ)層憑借信息及決策優勢擴大對金融企業控制權。五是恢複與處置計劃。六是破産清算中的公衆保護。考慮到金融企業外溢性較強，明确金融企業在破産清算時，特别注意保護公衆存款人或個人受益者合法權益，避免因企業破産清算造成個人受益者權益受損。

　　第十四章罰則。《征求意見稿》根據行政處罰法的相關規定，針對有關事項和情形，設置了處罰條款，并明确了處罰主體(tǐ)。具體(tǐ)内容上，以行政處罰法為(wèi)基本依據，嚴格遵守現行法律法規的相關規定；尚無法律法規規定的，本着覆蓋違法收益的原則，設置了一定的處罰額度。部分(fēn)處罰額度超過了《國(guó)務(wù)院關于貫徹實施〔中華人民(mín)共和國(guó)行政處罰法〕的通知》（國(guó)發〔1996〕13号）規定的限額，如第一百四十五條、第一百四十六條、第一百四十七條等。對此，财政部将按程序報國(guó)務(wù)院批準。

　　第十五章附則。明确除外條款和實施日期。